INCONSTITUCIONALIDAD GENERAL PARCIAL
EXPEDIENTES ACUMULADOS: 825-2000, 1305-2000 Y
1342-2000
CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, INTEGRADA
POR LOS MAGISTRADOS, MARIO GUILLERMO RUIZ WONG, QUIEN LA PRESIDE, CIPRIANO
FRANCISCO SOTO TOBAR, JUAN FRANCISCO FLORES JUÁREZ, RODOLFO ROHRMOSER
VALDEAVELLANO, SAÚL DIGHERO HERRERA, FRANCISCO JOSÉ PALOMO TEJEDA Y GLORIA
MELGAR DE AGUILAR:
Guatemala, trece de agosto de dos
mil tres.
Se tienen a la
vista para dictar sentencia, las acciones de inconstitucionalidad parcial de
los artículos 21 y 23 del Decreto 44-2000 del Congreso de la República, Ley de
Supresión de Privilegios y Beneficios Fiscales, de Ampliación de la Base
Imponible y de Regularización Tributaria; promovidas por el Colegio de Abogados
y Notarios de Guatemala; los abogados Mario René Chávez García, Rodolfo
Vielmann Castellanos, Mynor Pinto Acevedo, Homero Augusto González Barrillas,
Alfredo Bonatti Lazzari, Benjamín Rivas Barato, Rafael Antonio Cuestas Morales,
Luis Arturo Archila Leerayes, Ricardo Alvarado Sandoval, Adrián Antonio Miranda
Palléz, Luis Arturo Reyna Fernández y Manuel Alfredo Marroquín Pineda, quienes
unificaron personería en el primero de los presentados; y los abogados Carlos
Enrique Reynoso Gil, Roberto Molina Barreto y Carlos Enrique Reynoso
Poitevin. El Colegio de Abogados actuó con el auxilio de los abogados
Mario René Chávez García, Luis Fernando Mérida Calderón y Ramón Antonio
Táger López; y los demás solicitantes actuaron con su propio auxilio.
ANTECEDENTES
I.
FUNDAMENTOS JURIDICOS DE LA IMPUGNACIÓN.
Lo expuesto
por los accionantes se resume como sigue: A)
El Colegio de Abogados y Notarios de
Guatemala expresó: a) el
Congreso de la República emitió el Decreto 44-2000, Ley de Supresión de
Privilegios y Beneficios Fiscales, de Ampliación de la Base Imponible y de
Regularización Tributaria, el que en su artículo 21 reformó el artículo 28 del
Decreto 37-92 del Congreso de la República -Ley del Impuesto de Timbres
Fiscales y de Papel Sellado Especial para Protocolos-, suprimiendo el último
párrafo de dicha norma, que establecía “...Adicionalmente,
el Ministerio de Finanzas Públicas por el conducto correspondiente pagará en
efectivo, un cuatro por ciento sobre el monto de cada adquisición efectuada por
los Notarios, que se entregará directamente al Colegio de Abogados y Notarios
de Guatemala, con destino exclusivo a financiar sus planes de pensiones,
jubilaciones, montepíos y otras prestaciones a favor de los colegiados, y los
comprobantes que se extiendan a la dirección como constancia del pago de la
comisión a que se refiere este artículo, no están afectos al impuesto de
timbres fiscales“; b) la norma
impugnada que derogó el párrafo anterior, suprime derechos adquiridos por los
Notarios que han sido incorporados a su patrimonio, afectándose al Colegio de
Abogados y Notarios de Guatemala al no incrementarse su fondo de pensiones,
pues dicha supresión vulnera el artículo 44 de la Constitución Política de la
República de Guatemala, que dispone la nulidad ipso jure de las leyes o
disposiciones que disminuyan, restrinjan o tergiversen los derechos que la
misma garantiza; c) la norma
impugnada viola el artículo 81 segundo párrafo de la Constitución, que
resguarda los derechos adquiridos por el ejercicio de las profesiones acreditadas
por títulos profesionales, los cuales también abarcan derechos como las
prestaciones en general, las cuales fueron afectadas por dicha norma.
Solicitó que se declare la inconstitucionalidad del artículo 21 del Decreto
44-2000 del Congreso de la República, que reformó el artículo 28 del Decreto
37-92 del Congreso de la República. B)
El abogado Mario René Chávez García y compañeros indicaron: a) el artículo 21 del Decreto 44-2000
del Congreso de la República reformó el artículo 28 de la Ley de Timbres
Fiscales y Papel Sellado Especial para Protocolos, suprimiendo varios párrafos
en los que se establecía una comisión del cuatro por ciento (4%) sobre el monto
de adquisición de especies fiscales por los notarios, porcentaje que se
entregaba directamente al Colegio de Abogados y Notarios de Guatemala, para
financiar sus planes de pensiones, jubilaciones, montepíos y otras
prestaciones; por su parte, el artículo 23 del Decreto antes indicado, suprimió
el artículo 45 de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, referente a que podía
utilizarse timbres fiscales para satisfacer dicho impuesto en los testimonios
de las escrituras públicas, cuando fuere procedente de conformidad con la ley;
derogatorias que afectan el patrimonio del fondo de prestaciones del referido
Colegio y violan derechos adquiridos de sus agremiados; b) los artículos 1º. y 2º. de la Constitución Política de la
República de Guatemala, establecen que es deber del Estado proteger a la
persona y a la familia y garantizar a los habitantes de la República el
desarrollo integral de la persona. Las normas impugnadas (artículos 21 y
23 del Decreto 44-2000 del Congreso de la República) violan estos principios,
pues los fondos que la Ley del Impuesto de Timbres Fiscales y Papel Sellado
Especial para Protocolos otorgaba al Colegio de Abogados y Notarios de
Guatemala, eran destinados exclusivamente para financiar los planes de
pensiones, jubilaciones, montepíos y otras prestaciones a favor de los
colegiados, por lo que, al no percibirse dichos ingresos, ello traerá como
consecuencia la disminución de los planes de prestaciones de dicho gremio,
poniendo en riesgo de desaparición dichos planes; asimismo, al eliminarse la
comisión por el pago en efectivo del Impuesto al Valor Agregado, se restringe
en buena parte la capacidad económica de los notarios, lo cual incide en el
desarrollo integral de las personas que dependen de ellos; c) el artículo 4º. de la Constitución garantiza que en Guatemala,
todos los seres humanos son libres e iguales en dignidad y derechos; principio
que se vulnera en las normas impugnadas al crearse una discriminación en dos
sentidos; uno, institucional, porque existen instituciones no lucrativas que
también perciben ingresos provenientes de impuestos y arbitrios (como el
Colegio de Ingenieros Agrónomos, que se sostiene directamente de un impuesto
que el Estado deja de percibir); y otro, individual, porque las normas
impugnadas crearon dos clases de funcionarios públicos: los que cobran un
salario u honorarios por prestar un servicio y los notarios que también tienen
la calidad de funcionarios públicos y que ya no recibirán la remuneración
correspondiente por la prestación de sus servicios como tales, por el
desarrollo de la responsabilidad solidaria que el artículo 95 del Código
Tributario les impone como profesional en materia de su competencia; y de ahí
que esta discriminación pone en situación de desigualdad a los Notarios y a su
gremio; d) el artículo 44 de la
Constitución dispone que “el
interés social prevalece sobre el interés particular... serán nulas ipso jure
las leyes y las disposiciones gubernativas o de cualquier otro orden, que
disminuyan, restrinjan o tergiversen los derechos que la Constitución garantiza”.
La referida norma es aplicable para el caso de los planes de prestaciones que
tiene establecidos el Colegio de Abogados y Notarios de Guatemala a favor de
sus colegiados, pues éstos son de carácter social, ya que benefician a un
sector de la población (los notarios y sus familias); dichos beneficios son
disminuidos y restringidos en las normas impugnadas, por lo que conforme a la
norma constitucional precitada, éstas (las disposiciones impugnadas) son
inconstitucionales; e) el artículo
47 constitucional se refiere a que el Estado de Guatemala está obligado a
garantizar la protección social, económica y jurídica de la familia. Las
familias de los abogados y notarios amparadas por el plan de prestaciones de su
Colegio, gozan de esta protección social y económica, y de ahí que la
existencia de las normas impugnadas viola la norma constitucional citada, ya
que como consecuencia de las mismas, se corre un grave riesgo de perder la
protección económica que se recibe y una reducción en los ingresos de los
notarios como jefes de familia, al no poder percibir éstos la remuneración que
les corresponde como funcionarios públicos “y
recaudadores de impuestos”; f)
el artículo 51 constitucional establece que “El Estado protegerá la salud física, mental y moral de los menores de
edad y los ancianos. Les garantizará su derecho a la alimentación, salud,
educación y seguridad y previsión social.“. Los planes de
prestaciones del Colegio de Abogados y Notarios tienen como fin garantizar la
alimentación, salud y previsión social del gremio de abogados y notarios y sus
familias, por lo que al darse una seria disminución en los ingresos del citado
Colegio y de los notarios como consecuencia de la norma impugnada, se está
vulnerando la norma constitucional citada, al estarse desprotegiendo a
los niños de las familias de los referidos profesionales y a los ancianos del
gremio, sus esposas y viudas, quienes perciben la protección por vejez; g) el artículo 90 de la Constitución
dispone que la colegiación profesional es obligatoria y tiene por fines la
superación moral, científica, técnica y material de las profesiones
universitarias, indicándose que los Colegios Profesionales son asociaciones
gremiales con personalidad jurídica y funcionan de acuerdo a la Ley de
Colegiación Profesional Obligatoria. De acuerdo con lo anterior, las
normas impugnadas son inconstitucionales por violar, lesionar y restringir los
derechos humanos que pertenecen a los Notarios, contenidos en la disposición
constitucional relacionada; h) el
artículo 93 constitucional indica que “El
goce de la salud es derecho fundamental del ser humano, sin disminución alguna.”.
Los planes de prestaciones del Colegio de Abogados y Notarios de Guatemala
ayudan al mantenimiento de la salud y la previsión social del gremio y sus
familias, por lo que al disminuirse los ingresos del citado Colegio, se viola
la norma constitucional precitada, pues se restringe el goce del derecho a la
salud de los abogados y sus familias, estableciéndose una discriminación, al
existir otros planes de prestaciones que si son financiados con ingresos
tributarios del Estado; i) el
artículo 94 de la Constitución expresa que ”El
Estado velará por la salud y asistencia social de todos los habitantes.
Desarrollará a través de sus instituciones acciones de prevención, promoción y
recuperación a fin de procurarles el mas completo bienestar físico, mental y
social.“ El Colegio de Abogados y Notarios de Guatemala es una
institución pública que forma parte de la administración del Estado, cuyos
planes de prestaciones desarrollan acciones de prevención, promoción y
recuperación de la salud y el bienestar físico, mental y social de los
agremiados y sus familias, por lo que al limitarse el financiamiento de dichos
planes se transgrede el artículo 94 precitado; j) conforme el artículo 95 constitucional, la salud de los
habitantes de la Nación es un bien público y todas las personas e instituciones
están obligadas a velar por su conservación y reestablecimiento. Con la
existencia de las normas objetadas se vulnera el principio contenido en el
artículo 95 precitado, pues en vez de velarse por la salud de un sector de la
población, se deja a una institución pública sin la posibilidad de velar por
sus agremiados y familias; k)
finalmente, la normativa impugnada transgrede el derecho al trabajo preceptuado
en el artículo 101 y los principios contenidos en los artículos 102 y 106 de la
misma ley, debido a que la prestación del trabajo desarrollado por los notarios
como funcionarios públicos “y
recaudadores de impuestos” queda sin retribución económica alguna,
confundiéndose el pago por un servicio laboral con un beneficio o privilegio
fiscal, ya que la comisión pagada por recaudar el Impuesto al Valor Agregado es
una retribución al trabajo no un beneficio o privilegio fiscal hacia el
notario. Solicitaron que se declare con lugar la inconstitucionalidad parcial
de los artículos 21 y 23 del Decreto 44-2000 del Congreso de la
República. C) Los abogados Carlos
Enrique Reynoso Gil, Roberto Molina Barreto y Carlos Enrique Reynoso Poitevin,
expresaron: a) el Congreso de
la República emitió el Decreto 44-2000, Ley de Supresión de Privilegios y
Beneficios Fiscales, de Ampliación de la Base imponible y de Regularización
Tributaria; b) dicho Decreto, en su
artículo 21, derogó por supresión varios párrafos del artículo 28 del Decreto
37-92 del Congreso de la República, Ley del Impuesto de Timbres Fiscales y de
Papel Sellado Especial para Protocolos, por los cuales se establecía un fondo
equivalente al cuatro por ciento (4%) sobre el monto de cada adquisición
efectuada por los notarios de especies fiscales, que se entregaba directamente
al Colegio de Abogados y Notarios de Guatemala, con destino exclusivo a
financiar sus planes de prestaciones, pensiones, jubilaciones y montepíos y
otras prestaciones a favor de los colegiados; c) asimismo,
el Decreto 44-2000 del Congreso de la República, en su artículo 23, reformó el
artículo 45 del Decreto 27-92 del Congreso de la República, Ley del Impuesto al
Valor Agregado y suprimió la posibilidad de satisfacer el pago del impuesto al
valor agregado con timbres fiscales “en
los testimonios de las escrituras públicas cuando así proceda conforme a la ley”;[1]
d) ambas reformas adolecen de vicio
de inconstitucionalidad de acuerdo con lo siguiente: (i) el artículo 21 del Decreto 44-2000 del Congreso de la República,
viola los artículos constitucionales 90, primer párrafo, que establece
que la colegiación profesional “…es
obligatoria y tendrá por fines la superación moral, científica, técnica y
material de las profesiones universitarias y el control de su ejercicio”;
44, último párrafo, que establece que “…serán
nulas ipso jure las leyes y las disposiciones gubernativas o de cualquier otro
orden que disminuyan, restrinjan o tergiversen los derechos que la Constitución
garantiza.”; y 175, primer párrafo, que indica que “Ninguna ley podrá contrariar las disposiciones de la
Constitución. Las leyes que violen o tergiversen los mandatos
constitucionales son nulas ipso jure”, ya que el primer párrafo del
artículo 90 de la Constitución señala que la colegiación profesional
(obligatoria en el caso de los Abogados y Notarios), tendrá como fines, entre
otros, la superación material de los profesionales (del Derecho para el caso de
los abogados y notarios); y de ahí que cuando la Constitución menciona la
superación material se está refiriendo obligadamente a la superación en
beneficios económicos que, lógicamente, se obtendrán como consecuencia de la
obligación de agremiarse en un Colegio Profesional. Ese mismo artículo
señala que los Colegios Profesionales funcionarán de conformidad con la ley de
Colegiación Profesional Obligatoria como la contenida en el Decreto 62-91 del
Congreso de la República, que establece en su artículo 2º, inciso e) que “son fines principales de los Colegios
Profesionales… e) promover el bienestar de sus agremiados mediante el
establecimiento de fondos de prestaciones, contratación de seguros y otros
medios que se consideren convenientes.”, y, en cumplimiento de los
preceptos constitucionales y legales antes mencionados, y tomando en cuenta que
el régimen de seguridad social establecido en el artículo 100 de la
Constitución Política de la República de Guatemala no es aplicable al ejercicio
de la profesión notarial, el Colegio de Abogados y Notarios de Guatemala
logró que el Estado con su poder imperio, a través del Congreso de la
República, le otorgara un derecho a percibir el cuatro por ciento (4%) del
monto de la compra de especies fiscales efectuadas por los notarios con destino
exclusivo a financiar sus planes de pensiones, jubilaciones, montepíos y otras
prestaciones a favor de los colegiados. Sin embargo, con la emisión de
los artículos impugnados, el Colegio de Abogados y Notarios de Guatemala ya no
podrá cumplir con los fines que tiene establecidos, razón por la cual dichas normas
violan el artículo constitucional antes relacionado; (ii) los artículos
impugnados restringen derechos adquiridos de los abogados y notarios,
pues la posición constituida por el Decreto 37-92 del Congreso de la
República, a favor del Colegio de Abogados y Notarios de Guatemala, de percibir
un cuatro por ciento (4%) de la venta de especies fiscales hecha por los
notarios, debe conservarse bajo el imperio de otra ley, pues debe
entenderse que suprimir o cambiar una posición jurídica constituida como la
antes referida, daría lugar a un resquebrajamiento del Estado de derecho, pues
apareja como consecuencia una inseguridad jurídica. Por esa razón fue que
el legislador estableció en el artículo 7º inciso 4) del Decreto 6-91 del
Congreso de la República, Código Tributario, el principio de “derechos adquiridos” el cual permite a
los notarios guatemaltecos conservar la posición constituida por una ley
anterior. Esos argumentos también fundamentan la inconstitucionalidad del
artículo 23 del Decreto 44-2000, que reformó el artículo 45 del Decreto 27-92;
ambos Decretos del Congreso de la República, ya que “…de nada serviría que se declarara con lugar
la inconstitucionalidad del artículo 21 del Decreto 44-2000 del Congreso de la
República, para mantener vigente la asignación del cuatro por ciento, si no se
declarara también inconstitucional el mencionado artículo 23 del mismo Decreto,
pues el referido cuatro por ciento se incrementa realmente con la utilización
de los timbres fiscales utilizado (sic) para el pago del impuesto al valor agregado
en todas las compraventas o contratos traslativos de dominio de bienes muebles
e inmuebles, que por ley deben constar en escritura pública para poder
inscribirse en los respectivos registros”; (iii) una de las
finalidades principales del Decreto 44-2000 del Congreso de la República
es “suprimir privilegios” o,
concretamente “algunos privilegios”
que subsisten “injustificadamente”.
Y es precisamente bajo ese argumento que se suprimió el cuatro por ciento (4%)
destinado al plan de prestaciones del Colegio de Abogados y Notarios de
Guatemala; sin considerarse que ese multicitado porcentaje no es un “privilegio”, sino un derecho adquirido.
En efecto, el Diccionario de la Real Academia Española, establece, en su
primera acepción, que privilegio es una “gracia
o prerrogativa que concede el superior, exceptuando o liberando a uno de una
carga o gravamen, concediéndole una exención de que no gozan otros”.
De dicho concepto se puede concluir que la supresión o reforma de ley contenida
en los artículos 21 y 23 del Decreto 44-2000 del Congreso de la República, no
está acorde con la teleología de esa ley, además de adolecer de
inconstitucionalidad. Solicitaron que se declare con lugar la
inconstitucionalidad parcial de los artículos 21 y 23 del Decreto 44-2000 del
Congreso de la República.
II. TRAMITE DE LAS
INCONSTITUCIONALIDADES
No se decretó la suspensión provisional
de las normas impugnadas. Se dio audiencia por quince días a la
Superintendencia de Administración Tributaria, al Congreso de la República, a
la Procuraduría General de la Nación, al Instituto de Derecho Notarial y al
Ministerio Público. Oportunamente se señaló día y hora para la vista.
III. RESUMEN DE LAS
ALEGACIONES
A) El Procurador General de la Nación alegó: a) como
indicaron los accionantes, las normas impugnadas “afectan el patrimonio del fondo de prestaciones del Colegio de Abogados
y Notarios de Guatemala y los derechos adquiridos de sus afiliados”,
vulnerando el artículo 81 de la Constitución Política de la República referente
a que los derechos adquiridos por el ejercicio de las profesiones acreditadas
por títulos universitarios deben ser respetados y no podrán emitirse
disposiciones de cualquier clase que los limiten o restrinjan; b) la comisión del
cuatro por ciento (4%) sobre la venta de especies fiscales que se entregaba
directamente al Colegio de Abogados y Notarios de Guatemala, provenía de la
compra de dichas especies por los Notarios; y, por tal razón, los artículos
impugnados, al suprimir dicha comisión, no sólo vulneran el artículo 81
precitado, sino también el primer párrafo del artículos 90 Constitucional, el
cual establece que “la colegiación de los
profesionales es obligatoria y tendrá por fines la superación moral,
científica, técnica y material de las profesiones universitarias y el control
de su ejercicio”; transgrediendo asimismo el artículo 15 del mismo cuerpo
legal, que se refiere a que la ley no tiene efectos retroactivos, salvo en
materia penal y cuando favorezca al reo; c) por otra parte, las normas
impugnadas están eliminando derechos adquiridos en virtud de leyes anteriores,
dejando al Colegio de Abogados y Notarios de Guatemala y a sus agremiados sin
los recursos necesarios que complementan sus ingresos para beneficiar a los profesionales
ancianos, viudas y enfermos, transgrediéndose así los preceptos básicos
contenidos en los artículos 1, 2, 44, 47, 81 y 90 de la
Constitución. Solicitó que se declare con lugar la acción de
inconstitucionalidad parcial de los artículos 21 y 23 del Decreto 44-2000 del
Congreso de la República. B) La Superintendencia de Administración
Tributaria manifestó: a) conforme lo establecido en el Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Estado de Guatemala debe
garantizar el cumplimiento de los derechos humanos, los cuales sólo pueden
proveerse mediante el uso eficiente de los recursos económicos del Estado; por
esta razón, los legisladores consideraron necesario “eliminar privilegios y beneficios fiscales que reducen la base
imponible de los impuestos, así como generan competencia desleal con otros
sectores productivos y sociales que no disfrutan de dichos tratamientos, con lo cual se reduce la captación de los
recursos tributarios propios del Estado para financiar gastos de
funcionamiento, de inversión social y productiva del país.”; en
consecuencia, el Decreto 44-2000 persigue eliminar ciertas desigualdades y
preferencias que resultan violatorias del principio constitucional de que el
interés social prevalece sobre el interés particular; b) mediante la emisión de
la norma atacada, no se ha eliminado un derecho adquirido sino una disposición
del legislador que establecía un privilegio a favor de una persona jurídica,
consistente en apartar parte de lo recaudado por medio de tributos y destinarlo
a intereses particulares, lo cual viola el artículo 44 de la Constitución; c)
la norma atacada no viola derechos adquiridos de los abogados y notarios como
se afirma, ya que no solo no limita en forma alguna el ejercicio de la profesión,
sino porque el monto de lo recaudado a través del impuesto relacionado era
destinado al Colegio de Abogados y Notarios de Guatemala, quien es persona
distinta de los profesionales del Derecho mencionados por uno de los
accionantes; por otra parte, tampoco resulta afectado el régimen de
prestaciones del referido Colegio, debido a que el Congreso de la República
creó un impuesto privilegiado y exclusivo -Impuesto del Timbre Notarial y del
Timbre Forense- para cumplir con sus fines, por lo que no existe limitación o
restricción a los derechos adquiridos por el ejercicio profesional; d) el
planteamiento de inconstitucionalidad es infundado, porque si bien se suprimió
el privilegio que el artículo 28 del Decreto 37-92 del Congreso establecía a
favor del Colegio de Abogados y Notarios, se le otorgó otro, también en forma
de impuesto, para que dicho Colegio pudiera promover el bienestar de los
profesionales colegiados, mediante el establecimiento de fondos de prestaciones
económico sociales; e) los accionantes argumentan que el Colegio de Abogados y
Notarios de Guatemala es una institución pública, que los notarios son
funcionarios públicos y que las normas impugnadas suprimen derechos adquiridos
de éstos referentes a los planes de prestaciones de dicho colegio; a lo que
cabe contraponer que el citado Colegio Profesional no tiene asignada partida
presupuestaria alguna como parte del Estado; asimismo, conforme el artículo 90
constitucional, los Colegios Profesionales tienen una naturaleza jurídica
definida, pues son asociaciones gremiales con personalidad jurídica propia que
funcionan dentro del marco reglamentario de la Ley de Colegiación Profesional
Obligatoria; y por tal razón, si las asociaciones gremiales fueran
instituciones públicas, sus agremiados tendrían que sujetarse a las políticas
del gobierno, y habría por lo menos un representante de éste para ejercer
control, lo cual no sucede en el presente caso; de igual forma, el hecho que se
otorgara un privilegio o beneficio fiscal del cuatro por ciento (4%) sobre la
venta de timbres fiscales, no convierte al Colegio relacionado en una
institución pública, ya que dicho beneficio fue suprimido y el referido Colegio
mantiene su naturaleza de asociación gremial; f) conforme el Código Penal, el
notario únicamente podría ser equivalente a un funcionario público para el solo
efecto de aplicación de las leyes penales, sin otra aplicación pues no devenga
un salario del Estado, y cuando se desempeña como tal, debe observar las
limitaciones establecidas en la ley; g) la supresión de la comisión por venta
de especies fiscales, no constituye un impedimento para el ejercicio de la
profesión de Notario, ni son aplicables al caso las normas constitucionales
referentes a derechos laborales, pues el notario como profesional liberal tiene
libertad de pactar sus honorarios, sin que exista relación de dependencia con
el cliente (Estado), por lo que las regulaciones sobre derechos laborales y
derechos adquiridos son inaplicables a los notarios; h) en relación a la
inconstitucionalidad del articulo 21 del Decreto 44-2000 del Congreso de la
República, que reformó el artículo 28 del decreto 37-92 del Congreso de la
República, el Colegio de Abogados y Notarios de Guatemala era el único Colegio
Profesional que gozaba de una comisión del cuatro por ciento (4%) sobre la
venta de especies fiscales para financiar su plan de prestaciones y
jubilaciones; dicha comisión, por ser un privilegio y un beneficio fiscal
exclusivo del referido colegio contradice el principio constitucional de
igualdad, desarrollado por la Corte de Constitucionalidad al expresar que “se debe tratar igual a los iguales, en
iguales circunstancias”; por tal razón, no existe justificación para
otorgar una comisión al referido Colegio Profesional y no hacerlo con los demás
gremios profesionales, por lo que con la supresión del privilegio relacionado,
se elimina la desigualdad entre los Colegios Profesionales, respetándose el
artículo 4º Constitucional y se suprime la comisión otorgada a los notarios por
venta de especies fiscales que restaba eficiencia al impuesto establecido en el
Decreto 37-92 del Congreso de la República, el cual con la referida supresión
ha sido percibido en mayor proporción por el Estado; además, en las actuales
circunstancias del país, los privilegios y beneficios fiscales no son
sostenibles a corto plazo, ni pueden ser generalizados hacia otras asociaciones
gremiales, por lo que al sostenerse a una sola asociación gremial con fondos
provenientes de un impuesto, se sacrifica el interés general de los contribuyentes
por el interés particular de dicho gremio profesional, lo cual contradice el
artículo 44 de la Constitución, el Pacto Fiscal y los Acuerdos de Paz,
generando en consecuencia, la aplicación inconstitucional de los tributos que
legalmente son percibidos por el Estado; i) con relación a la
inconstitucionalidad del artículo 23 del decreto cuestionado, que reformó el
artículo 45 del Decreto 27-92 del Congreso de la República, el vicio denunciado
carece de fundamentación, pues la norma impugnada no perjudica de ninguna
manera los derechos adquiridos por los notarios, referentes a la comisión
percibida por el pago del impuesto al valor agregado por medio de especies
fiscales, pues el texto de la reforma se limita a establecer el pago de dicho
impuesto en efectivo para los pequeños contribuyentes, con lo que se pretende
evitar el fraude en perjuicio de la administración tributaria, mediante el uso
de especies fiscales falsas o adulteradas, situación que implicaba que el
impuesto correspondiente se tenía por no pagado correctamente, debiendo el
contribuyente pagar nuevamente el tributo omitido y las multas respectivas;
asimismo, las referidas reformas obligan a los contribuyentes que realicen
actos gravados por el decreto 37-92 antes indicado, a cubrir el tributo en
efectivo cuando sobrepase los tres mil un quetzales; finalmente, se ha
prescindido del pago en especies del impuesto al valor agregado en atención al
interés general de los contribuyentes que prevalece sobre el interés particular
de los patentados para la venta de especies fiscales. Solicitó que se
declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad parcial promovida contra
los artículos 21 y 23 del Decreto 44-2000 del Congreso de la República. C)
El Ministerio Público expresó: a) los accionantes indican que las normas
impugnadas suprimen los derechos contenidos en los artículos 28 del Decreto
27-92 y 45 del Decreto 27-92, ambos del Congreso de la República,
transgrediendo lo dispuesto en los artículos 1, 2, 44, 47, 51, 90, 93, 94, 95,
101, 102 y 106 de la Constitución; b) mediante los artículos 28 y 45 antes
indicados, se creó un derecho que se consolidó en beneficio de los Abogados y
Notarios de Guatemala, el que, aunque no figure expresamente en la
Constitución, representa un derecho inherente a dicho gremio profesional,
conforme el artículo 44 de la normativa suprema; y aún cuando no es una
disposición constitucional, el inciso f) del artículo 36 de la Ley del
Organismo Judicial establece que la posición jurídica constituida bajo una ley
anterior, se conserva bajo el imperio de otra posterior, por lo que no es
posible suprimir un derecho contenido en una ley anterior, a través de una ley
posterior -norma impugnada-, ya que se estarían transgrediendo los preceptos
legales antes indicados; en consecuencia, resulta evidente la
inconstitucionalidad de las normas impugnadas, especialmente por la acusada
contravención del artículo 44 constitucional. Solicitó que se declare con lugar
la acción de inconstitucionalidad planteada.
IV. ALEGATOS EN EL DIA DE LA VISTA
A) Mario René Chávez García y
compañeros
reiteraron los argumentos vertidos en su escrito introductorio del
planteamiento de inconstitucionalidad, y además agregaron: a) el Ministerio Público y la Procuraduría General de la Nación, al
evacuar la audiencia conferida, compartieron y favorecieron los argumentos y
fundamentos jurídicos expuestos por los accionantes; b) respecto de la tesis esgrimida por la Superintendencia de
Administración Tributaria, indicaron que conforme la ley los notarios sí son
funcionarios públicos; y, además, existen otros planes de prestaciones como lo
son los de los artistas y periodistas que también tienen desviaciones de
impuestos a su favor; c) la
afirmación de la Superintendencia de Administración Tributaria respecto de que
las normas objetadas cobraron vigencia como resultado de los Acuerdos de Paz y
del Pacto Fiscal, debe anteponerse que dichos acuerdos son de carácter político
y no son ley de cumplimiento obligatorio y el Pacto Fiscal como tal ya no
existe por falta de apoyo. Solicitó que se declaren con lugar las
acciones de inconstitucionalidad planteadas. B) Los abogados Carlos Enrique Reynoso Gil, Roberto Molina Barreto y
Carlos Enrique Reynoso Poitevin indicaron: a) el primer párrafo del artículo 90 constitucional es claro al
señalar que la colegiación profesional, en el caso de los abogados y notarios,
tendrá como fines, entre otros, la superación material de los profesionales del
derecho; y de ahí que cuando la Constitución de la República hace indicación de
superación material, se está refiriendo obligadamente a la superación de
beneficios económicos, los que lógicamente se obtendrán como consecuencia de la
obligación de agremiarse en un Colegio Profesional; b) en el artículo 90 citado, se indica que los colegios
profesionales funcionarán de conformidad con la Ley de Colegiación Oficial
Obligatoria, Decreto 62-91 del Congreso de la República, que en su artículo 1º
transcribe textualmente el primer párrafo del artículo 90. relacionado; y
cumpliendo con los preceptos constitucionales y legales antes mencionados, es
que cada uno de los colegios profesionales, a través de sus Juntas Directivas,
han promovido y logrado que el Estado de Guatemala, por intermedio del
Organismo Legislativo, emita leyes a favor de los intereses de sus agremiados
con el objeto de agenciarse de fondos de prestaciones, plan de pensiones,
jubilaciones, montepíos y otras prestaciones cumpliendo con el mandato
constitucional contenido en el artículo 90; siendo por ello que existen la Ley
de Creación del Timbre de Ingeniería; la Ley del Timbre Notarial y Timbre
Forense, la Ley del Timbre Médico; la Ley del Instituto de Previsión Social del
Periodista (que crea el Timbre de Prensa); etc; c) la parte considerativa del Decreto 38-90 del Congreso de la
República establecía: “Que los notarios a
través de la actividad profesional que realiza, son agentes activos de la
generación y percepción de tributos, tales como los impuestos de permuta y
compraventa de bienes inmuebles, herencias, legados y donaciones, y en
forma particular participa en el proceso tributario del impuesto de papel
sellado y timbres fiscales.”; y, en otro considerando de ese mismo decreto,
se estimó la conveniencia de que el Colegio de Abogados y Notarios
estuviere en condiciones de darle una mayor cobertura a las prestaciones de
carácter económico y social previstos en el Régimen de Prestaciones del
Colegio, consideraciones que sirvieron de base para que el Estado creara el
fondo del cuatro por ciento (4%) sobre el monto de cada adquisición efectuado
por los notarios; y de ahí que la finalidad de esta normativa fue crear un
fondo, producto de las compras de papel sellado y timbres fiscales efectuadas
por los notarios, equivalente al porcentaje antes indicado, asignación
destinada a fortalecer el fondo de prestaciones del Colegio de Abogados y
Notarios de Guatemala; y que debe ser pagada por el Estado en forma que en la
propia ley se indicaba; de manera que dicho porcentaje constituye un fondo, una
asignación; pero en ningún momento, se puede concebir como un privilegio,
beneficio social y prestación alguna, como lo expuso la Superintendencia de
Administración Tributaria al evacuar la audiencia. Solicitó se declare con
lugar la inconstitucionalidad del artículo 21 del Decreto 44-2000 y con él la
inconstitucionalidad del artículo 23 del mismo Decreto. C) La Superintendencia de Administración Tributaria reiteró lo
argumentado en la audiencia que por quince días se le fue confirió y solicitó
que se declaren sin lugar las acciones de inconstitucionalidad
planteadas. D) La Procuraduría
General de la Nación y el Ministerio Público reiteraron las argumentaciones
vertidas en la audiencia que se les confirió y solicitaron que se declaren con
lugar las acciones de inconstitucionalidad interpuestas.
CONSIDERANDO
- I -
Compete a
esta Corte el conocimiento y decisión en única instancia de las acciones que se
interpongan contra leyes, reglamentos o disposiciones de observancia general,
objetadas total o parcialmente de inconstitucionalidad; acción que tiene por
objeto, una vez realizado el estudio correspondiente, en el que este
tribunal haya determinado que la normativa objetada contraviene la
Constitución, lograr su expulsión del ordenamiento jurídico.
- II -
En el caso que se
analiza, se han promovido acciones de inconstitucionalidad parcial, señalando
de inconstitucionales los artículos 21 y 23 del Decreto 44-2000 del Congreso de
la República, Ley de Supresión de Privilegios y Beneficios Fiscales, de
Ampliación de la Base Imponible y de Regularización Tributaria, por los cuales
fueron objeto de reforma los artículos 28 del Decreto 37-92 del Congreso de la
República, Ley del Impuesto de Timbres Fiscales y de Papel Sellado Especial
para Protocolos y 45 del Decreto 27-92 del Congreso de la República, Ley del
Impuesto al Valor Agregado, respectivamente.
Los
argumentos dirigidos a señalar la inconstitucionalidad de las normas
impugnadas, pueden resumirse así: (i) en los artículos impugnados fueron
objeto de supresión, en el primero ellos, la normativa que establecía la
obligación del Ministerio de Finanzas Públicas en cuanto al pago en efectivo,
de un cuatro por ciento (4%) calculado sobre el monto de cada adquisición de
especies fiscales hecha por los notarios, que debía hacerse al Colegio de
Abogados y Notarios de Guatemala con destino exclusivo a financiar su plan de
pensiones, jubilaciones, montepíos y otras prestaciones a favor de los colegiados;
y el segundo de dichos artículos, fue suprimida la posibilidad de poder
utilizar timbres fiscales para satisfacer el impuesto al valor agregado en los
testimonios de las escrituras públicas, cuando así fuere procedente; (ii)
las supresiones realizadas se hicieron sin tomar en cuenta derechos adquiridos
del Colegio de Abogados y Notarios de Guatemala, pues se tomó al citado
porcentaje como un privilegio fiscal, obviando que este concepto siempre va
referido a una gracia o prerrogativa que concede un superior, ya sea
exceptuando o liberando al obligado de una carga o gravamen, y que se traduce
en una exención de la que no gozarían otros, lo que no sucede en el caso de la
adquisición de especies fiscales por parte de los notarios, quienes por medio
de dicha adquisición contribuyen a la recaudación de un impuesto; y (iii) las
supresiones antes indicadas, afectan el patrimonio del fondo de prestaciones
del indicado Colegio, y de ahí que los preceptos impugnados violen por
inobservancia los artículos 1º, 2º, 4º, 44, 81, 90, 93, 94, 95, 102 y 106
de la Constitución Política de la República.
Las tesis
de inconstitucionalidad son rebatidas por la Superintendencia de Administración
Tributaria, cuyos argumentos se resumen como sigue: (i) el Decreto 44-2000
del Congreso de la República persigue eliminar ciertas desigualdades y
preferencias violatorias del principio constitucional de que el interés social
prevalece sobre el interés particular; (ii) lo que normas impugnadas
eliminan no es un derecho adquirido a favor del Colegio de Abogados y Notarios
de Guatemala, sino un privilegio instituido a favor de dicho Colegio
consistente en separar parte de lo recaudado por medio de tributos y destinarlo
a intereses particulares; (iii) la normativa impugnada no limita de manera
alguna el ejercicio de las profesiones de abogado y notario, ni son aplicables
al caso las normas constitucionales referentes a derechos laborales; y
(iv) tampoco resulta afectado el régimen de prestaciones del Colegio de
Abogados y Notarios de Guatemala, pues el Congreso de la República creó un
impuesto privilegiado y exclusivo –Impuesto del Timbre Notarial y del Timbre
Forense- para que dicha institución gremial pueda cumplir con sus fines.
Los
elementos de juicio antes indicados, permiten a esta Corte situar la quid
juris del asunto, en la determinación de dos aspectos, a saber: a) establecer, a la luz de las
disposiciones constitucionales, el carácter de la obligación de pago que el
Ministerio de Finanzas Públicas tiene con el Colegio de Abogados y Notarios de
Guatemala relacionada por los postulantes, con el objeto de establecer si la
normativa impugnada podría afectar derechos adquiridos; y b) determinar si la norma impugnada contraviene los preceptos
constitucionales señalados por los accionantes, infracción que, de
advertirse, posibilitaría la expulsión de aquéllas del ordenamiento
jurídico interno.
- III -
En atención
a que con los planteamientos de inconstitucionalidad instados se pretende la
expulsión de la normas impugnadas del ordenamiento jurídico, y eventualmente
recuperar la vigencia de normas objeto de derogación por medio de los preceptos
excluidos, resulta conveniente precisar aspectos importantes que se deben tomar
en cuenta:
A) La
declaratoria de inconstitucionalidad de una ley es excepcional, y procede
cuando una norma confronta directamente mandatos o preceptos constitucionales,
o bien, cuando la normativa impugnada no sea susceptible de ser interpretada
conforme la Constitución. Esto último encuentra apoyo en que, si la norma
superior determina la validez de la inferior, y ésta puede ser
interpretada de acuerdo con la Constitución, los poderes constituidos deben
ceñirse a la interpretación que, a la luz de la Carta Magna, realice la Corte
de Constitucionalidad, supremo intérprete de la misma.
B) La
Corte de Constitucionalidad no es un poder político, y de ahí que no le sea
permitido sustituir al Congreso de la República en la oportunidad de emisión de
una ley, sino que la labor de la Corte debe circunscribirse a determinar si la
ley objetada de inconstitucionalidad violenta o no el texto
constitucional. Para realizar esta última labor debe tenerse presente que
este tribunal, en su desarrollo jurisprudencial ha precisado que el análisis
para establecer la compatibilidad entre un precepto constitucional y otro de
inferior jerarquía -impugnado de inconstitucionalidad- debe ser eminentemente
jurídico, sin sustituir el criterio del legislador sobre la oportunidad y
conveniencia de las decisiones tomadas por él, no sólo porque la función del
tribunal constitucional es la de intérprete y no de legislador, sino porque el
Organismo Legislativo, como representante directo de la voluntad popular,
dispone de distintas alternativas al momento de legislar, siempre dentro del
marco fijado por la Constitución.
De ahí que
debe declararse la inconstitucionalidad de un precepto legal cuando sea
evidente su contradicción con la Constitución y existan razones sólidas para
hacerlo; en contrario, cuando dichas razones no concurran, se debe respetar la
decisión del legislador ordinario en observancia de los principios
democráticos, de conservación de los actos políticos e in dubio pro legislatoris.
C)
El sistema de control constitucional guatemalteco está orientado hacia una
posición ecléctica entre el llamado sistema de control constitucional difuso o
“norteamericano”, que simplemente
propende a la inaplicación de las normas que contraríen la constitución en el
caso concreto; y el llamado sistema de control constitucional concentrado o “austriaco”, que admite la vigencia y
eficacia de la norma hasta su declaratoria de inconstitucionalidad; intelección
que puede colegirse de los artículos 140 y 141 de la Ley de Amparo, Exhibición
Personal y de Constitucionalidad. Con dicha orientación, se pretende además
evitar que situaciones jurídicas consolidadas o derechos adquiridos de buena fe
puedan verse afectados con la declaratoria de inconstitucionalidad. Para
no incurrir en la antinomina de abrogar derechos fundamentales o inobservar
mandatos constitucionales al expulsar por declaratoria de inconstitucionalidad
disposiciones legales, la sentencia de inconstitucionalidad puede graduar en el
espacio y tiempo sus efectos, previniendo daños en la seguridad jurídica, como
uno de los valores que el Estado está obligado a preservar, de acuerdo con el
artículo 2º. constitucional, ante el vacío normativo que produce la
declaratoria de inconstitucionalidad, pues si las normas se derogan por leyes
posteriores; o bien, por declaración de inconstitucionalidad dictada en
sentencia firme por esta Corte, este tribunal atiende el mandato legal de que “Por el hecho de la derogación de una ley no
recobran vigencia las que ésta hubiere derogado” (artículo 8 de la Ley del
Organismo Judicial), siempre que el efecto de la ley derogada por
inconstitucionalidad no haya sido exclusivamente el de derogar el precepto
anterior, y con dicha derogación exclusiva se abrogue un derecho fundamental
obviando el sustento constitucional que apoya la existencia de ese derecho.
La labor
intelectiva antes citada, permite a esta Corte conducir, orientar, guiar y
delimitar, e incluso preservar, el ámbito de la esfera de los derechos y
libertades públicas, a lo cual coadyuva también su función interpretadora, pues
si la sentencia que resuelve un planteamiento de inconstitucionalidad es una
solución de derecho positivo inmediata, que orienta constitucionalmente la
actividad de los poderes públicos, la labor que en ella se realiza debe
contribuir a mantener positivamente la continuidad normativa en beneficio del
orden jurídico. Dicha labor ya ha sido realizada por este tribunal, y
ejemplo de ello lo constituye la matización del fallo estimatorio de
inconstitucionalidad de fecha cinco de septiembre de mil novecientos noventa y
siete, dictado en los expedientes acumulados 342-97, 374-97, 441-97, 490-97 y
559-97 (Gaceta 45, páginas de la 23 a la 44).
- IV -
Establecidos los aspectos anteriores, conviene también analizar los
planteamientos de inconstitucionalidad, bajo la óptica de los siguientes
aspectos:
1.
La intención del legislador ordinario al emitir el Decreto 44-2000 del Congreso
de la República;
2.
La protección de los derechos que se adquieren como consecuencia del ejercicio
de una profesión universitaria; y
3.
La congruencia de la regulación contenida en el Decreto 44-2000 del Congreso de
la República con los preceptos constitucionales que reconocen derechos
adquiridos por el ejercicio de una profesión universitaria.
1. La intención del
legislador ordinario al emitir el Decreto 44-2000 del Congreso de la República
fue la de concretar tres resultados: (i) la supresión de privilegios y beneficios
fiscales; (ii) la ampliación de la base imponible; y (iii) la regularización
tributaria (ello explica la ratio en
cuanto al nomen juris que el
legislador da a dicho decreto). Así, se reconoce en el propio
Decreto la necesidad de ampliar la base tributaria e incrementar la recaudación
de impuestos ampliando para ello la carga tributaria, lo cual se pretende
lograr suprimiendo privilegios y beneficios fiscales, reformando leyes que
establecen “exenciones, exoneraciones y
deducciones”, reduciendo con ello situaciones de “elusión, competencia desleal y desigualdad
ante la ley que generan dichos beneficios fiscales, respecto de los
contribuyentes que cumplen con el pago total de sus impuestos”
(transcripción tomada de la parte considerativa del Decreto en mención).
De ahí que
una correcta intelección del artículo 34 del Decreto 44-2000 del Congreso de la
República, permite colegir que por medio del mismo quedan derogadas todas las
leyes y disposiciones que se opongan a la supresión de privilegios y beneficios
fiscales de acuerdo con lo establecido en el citado Decreto, lo cual puede
hacerse sin afectar situaciones válidamente consolidadas y derechos adquiridos
no sólo de los contribuyentes, sino de todas aquellas personas individuales o
jurídicas cuyo patrimonio pueda verse afectado con la nueva regulación
contenida en el multicitado cuerpo normativo.
2. El artículo 81 de la
Constitución Política de la República, establece como regla general dirigida a
aquellos que hayan obtenido títulos o diplomas (sean éstos de un nivel
elemental, básico, diversificado, técnico, universitario; etc) el mandato
constitucional de que “Los derechos
adquiridos por el ejercicio de las profesiones acreditadas por dichos títulos,
deben ser respetados y no podrán emitirse disposiciones de cualquier clase que
los limiten o restrinjan.” Con dicho mandato, la Constitución
sigue la orientación -definida sobre todo por la jurisprudencia constitucional
alemana- relativa a la concurrencia de vicio de inconstitucionalidad en un acto
legislativo por exclusión, arbitraria o discriminatoria, de un beneficio; este
vicio se produce cuando el órgano con potestad de legislar lo hace regulando
una exclusión arbitraria y discriminatoria, que priva a una persona (individual
o jurídica) del goce de un derecho adquirido, de tal manera que impide la
aplicación efectiva y eficaz de las disposiciones constitucionales, sin atender
la prevalencia de éstas, generando con tal proceder una violación
material de la Constitución.
En el artículo
81 constitucional antes citado no se hace una enumeración taxativa de los
“derechos adquiridos por el ejercicio de
las profesiones acreditadas por dichos títulos” a que se refiere el texto
de esa norma, por lo cual debe entenderse que estos derechos son derechos “de goce”, protegidos dentro de un marco
de racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad en el que, por mandato de la
propia Constitución, no se permite que el ordenamiento jurídico inferior pueda
menoscabarlos o alterarlos; pues de advertirse tal menoscabo o alteración por
este medio, dichas normas de rango inferior, llevarían aparejado el vicio de
inconstitucionalidad antes citado, de acuerdo con los artículos 44 y 175 de la
Constitución.
En el caso
que se analiza, la opinio juris de
esta Corte es la de que dentro de esos “derechos
adquiridos por el ejercicio de las profesiones acreditadas” están todos
aquellos que tienen como finalidad la superación moral, científica, técnica y
material, no sólo de dichas profesiones, sino de todos aquellos quienes las
ejercen. De ahí que, al abordar el tema de la colegiación profesional
obligatoria, a que se refiere el artículo 90 de la Constitución, ya se haya
considerado por parte de esta Corte que, aparte de la autorización y control en
el ejercicio de las profesiones, la colegiación profesional obligatoria debe
perseguir el bienestar colectivo de sus agremiados, el cual puede lograrse
mediante el establecimiento de fondos de prestaciones, contratación de seguros
y otros medios que se consideren convenientes para tal efecto (sentencia de
doce de junio de dos mil dos, Expediente 1892-2001).
El acceso a
esos beneficios, tiene la dualidad de constituir, por una parte, el derecho que
todo profesional adquiere como consecuencia de estar colegiado activo para el
ejercicio de una profesión universitaria y haber satisfecho los requerimientos
establecidos en los cuerpos normativos que regulan el goce de esos derechos; y
por otra, la obligación que los Colegios Profesionales deben observar en beneficio
de sus agremiados.
La
afirmación anterior, encuentra sustento en el hecho de que en la Ley de
Colegiación Profesional Obligatoria (Decreto 72-2001 del Congreso de la
República), se contemple que “Son fines
principales de los colegios profesionales: .... e) Promover el bienestar
de sus agremiados mediante el establecimiento de fondos de prestaciones,
contratación de seguros y otros medios que se consideren convenientes”
(artículo 3); y “Son derechos de los
colegiados activos: ... h) Disfrutar de los auxilios y servicios de
previsión social del colegio, de conformidad con el reglamento respectivo.”
Es evidente que a todos estos beneficios deben contribuir fundamentalmente los
propios agremiados, pero ello no impide que el propio Estado, en la búsqueda de
satisfacer intereses colectivos y propiciar el mejoramiento del nivel
científico, técnico y cultural de los profesionales universitarios, pueda
contribuir con dichas finalidades, confiriendo a un Colegio Profesional, la
administración y disposición de parte de los fondos recaudados como
consecuencia del pago de un tributo específico (como lo es para el caso de la
actividad notarial, el que se genera como consecuencia de actos gravados con el
Impuesto de Timbres Fiscales y Papel Sellado Especial para Protocolos, y la
satisfacción del impuesto al valor agregado a través de timbres fiscales en los
testimonios de las escrituras públicas, cuando proceda conforme la
ley), siempre que, como antes se advirtió, dicha administración y disposición
tenga como objetivo fundamental la satisfacción de intereses colectivos. Esta
potestad, lejos de contravenir la Constitución Política de la República, la
observa respecto de su artículo 44; y de ahí que también se haya considerado
por esta Corte que el otorgamiento de facultades de administración y
disposición de recursos obtenidos como consecuencia del pago de un tributo
específico en la institución de un Colegio Profesional para el cumplimiento de
sus fines, no refleja inconstitucionalidad (sentencia de diez de diciembre de
mil novecientos noventa y siete; Expediente 1434-96; Gaceta 46; páginas 31 a la
37).
3. Si como anteriormente
se consideró en este fallo, la teleología del Decreto 44-2000 del Congreso de
la República es la de aumentar la carga tributaria mediante la supresión de
privilegios y beneficios fiscales, corresponde ahora determinar si la
obligación de pago que se denuncia como suprimida por los accionantes en las
normas objetadas de inconstitucionalidad (artículo 21 y 23 del decreto ibid),
efectivamente constituye un beneficio fiscal o bien, en apoyo de la tesis de
éstos, si dicha obligación constituye un derecho del Colegio de Abogados y
Notarios de Guatemala, adquirido al amparo de lo dispuesto en los artículos 81
y 90 constitucionales.
Un
privilegio, en su sentido más amplio, presupone siempre una prerrogativa que se
concede a unos pocos liberándoles de una carga (impositiva en el caso de los
privilegios fiscales). El propio Diccionario de la Real Academia Española
(vigésima primera edición) se refiere al privilegio como una “Exención de una obligación o ventaja
exclusiva o especial que goza alguien por concesión de un superior o por
determinada circunstancia propia.” En el caso de los privilegios y
beneficios fiscales, es evidente que la liberación de la carga o gravamen
tributario en el sujeto pasivo de la obligación impositiva, aparte de
constituir por sí un privilegio fiscal, resulta también siendo un beneficio del
mismo tipo, pues la liberación de la carga o gravamen solamente puede darse por
medio de una exención o una exoneración, mismas que de acuerdo con los más
elementales principios del derecho tributario, constituyen beneficios fiscales.
Este tipo de privilegio (fiscal) es el que juntamente con aquellas
exoneraciones y deducciones a que se refiere el Decreto 44-2000 del Congreso de
la República, son las que debían suprimirse dentro del marco de dicho Decreto,
para lograr la reducción de situaciones de elusión, competencia desleal y
desigualdad ante la ley que generan los citados beneficios fiscales respecto de
aquéllos que también tributan con el pago total de sus impuestos.
El derecho
adquirido es aquél que por haber cumplido con todos los presupuestos de hecho
para su consolidación, resulta incorporado definitivamente al patrimonio de su
titular, según la ley vigente que le acredita existencia. Es en atención
a estas situaciones consolidadas que los principios de seguridad y certeza
jurídicas imponen al ordenamiento legal observar que los derechos, adquiridos
al amparo de una ley, deben ser respetados por la nueva legislación, y no
pueden ser afectados mediante la aplicación retroactiva de esta última. Tal
mandato es recogido en la Constitución Política de la República (artículo 15),
y en los artículos 7 (que dispone que “La
ley no tiene efecto retroactivo, ni modifica derechos adquiridos”) y 36,
literales a), c) y f) de la Ley del Organismo Judicial.
La
obligación a que se refieren los accionantes, contiene en esencia los
siguientes presupuestos: a)
una adquisición de especies fiscales (timbres fiscales y papel sellado
especial para protocolos); b)
dicha adquisición debía hacerse por profesionales que ejercen la función
notarial; c) el Ministerio de
Finanzas Públicas debía pagar en efectivo al Colegio de Abogados y Notarios de
Guatemala, un cuatro por ciento (4%) sobre el monto de cada adquisición
efectuada por los notarios (vinculum
iuris); y d) el monto pagado debía destinarse por el citado Colegio
Profesional a financiar sus planes de pensiones, jubilaciones, montepíos y
otras prestaciones a favor de sus colegiados.
Tomando en
cuenta los presupuestos anteriores, no requiere mayor esfuerzo intelectivo
determinar que la obligación antes citada no puede constituir un privilegio
fiscal, pues en la misma no se está liberando sujeto pasivo alguno del tributo,
del cumplimiento de un carga tributaria, sino más bien la obligación tiene como
origen el pago previo de un impuesto que se da, ya sea al adquirir timbres
fiscales para satisfacer el mismo, o bien, adquirir papel sellado especial para
protocolos, para realizar una función notarial. De ahí que por no
constituir privilegio fiscal alguno dicha obligación, no le sean aplicables a
ella los conceptos de “exención”, “exoneración”, “deducción”, “elusión”
[propios del derecho tributario], y “competencia
desleal”, que es lo que en resumen se pretendió evitar al emitirse el
Decreto 44-2000 del Congreso de la República.
Dentro de
los intereses que el texto constitucional impone al Estado, se encuentran
aquéllos denominados “colectivos”,
que se traducen en la obligación de proteger a la persona y a su familia,
garantizar a los habitantes de la República (entre otros) su desarrollo
integral y beneficiarse del progreso científico y tecnológico de la Nación,
mediante el adecuado conocimiento de la realidad y cultura nacional y
universal, y promover la ciencia y la tecnología como bases fundamentales del
desarrollo nacional; todo ello, para lograr alcanzar el fin supremo del Estado:
la realización del bien común. De manera que si por medio de legislación, el
Estado asume la obligación de coadyuvar con un particular (sea una persona
individual o jurídica) a la realización del bienestar colectivo, dicha
legislación resulta ser fuente originaria de derechos que al consolidarse,
crean situaciones que forman parte del patrimonio jurídico de esta colectividad
y no pueden ser afectados por legislación posterior, pues ello equivaldría a
negar el reconocimiento de estos derechos y afectar posiciones jurídicas constituidas.
De ahí que se haya considerado anteriormente por esta Corte que “El derecho adquirido existe cuando se
consolida una facultad, un beneficio o una relación en el ámbito de la esfera
jurídica de una persona”. (sentencia de veintiséis de julio de mil
novecientos noventa y uno; Expediente 364-90; Gaceta 20).
Si se toma
en cuenta que la propia Constitución prohíbe la afectación de derechos
adquiridos por el ejercicio de profesiones acreditadas, y que estos derechos se
consolidan previo cumplimiento de ciertas obligaciones (la colegiación
profesional, entre ellas) puede concluirse que la obligación que por medio de
una ley asumió el Estado en ejercicio de su potestad soberana de legislar,
coadyuvando con el Colegio de Abogados y Notarios de Guatemala para el
cumplimiento de sus fines, ha pasado a integrar el patrimonio jurídico del
citado Colegio Profesional (que como persona jurídica es un ente sujeto de
derechos y obligaciones), pues por el propio imperium que genera el pago de la obligación tributaria es lo que
origina la consolidación de la posición jurídica adquirida por dicha
institución gremial, misma que no puede ser afectada o suprimida ni por
legislación posterior, ni en fraude de ley, lo que de concurrir, configuraría
un vicio de inconstitucionalidad en el acto legislativo o gubernamental que así
lo acuerde, al conllevar implícita una violación de lo dispuesto en los
artículos 44, 81 y 175 de la Constitución.
De manera
que si se pretendiera suprimir un derecho como el antes indicado, la
declaratoria de inconstitucionalidad sería lo procedente, con el objeto de
preservar el derecho adquirido y regular sus efectos; sin embargo, ante el vacío normativo que
produciría la estimación de una inconstitucionalidad, debe realizarse dicha
labor intelectiva orientada a evitar el absurdo de que el efecto derogatorio
que tal declaración conlleva, implique la supresión del derecho adquirido, cuya
eliminación se produciría al expulsar la norma del ordenamiento jurídico,
situación que por su contrasentido con la función esencial de esta Corte, no
puede permitirse.
Al estar
comprendida dentro del ámbito de los derechos adquiridos la obligación a que se
refieren los accionantes, y no constituir ella privilegio o beneficio fiscal
alguno, se concluye que tal obligación no pudo ser derogada por medio de los
artículos 21 y 34 del Decreto 44-2000 del Congreso de la República, pues la
prestación que conlleva la misma, no se opone a las finalidades y regulaciones
que se establecen en el referido Decreto. De ahí que los últimos párrafos
del artículo 28 del Decreto 37-92 del Congreso de la República, Ley del
Impuesto de Timbres Fiscales y de Papel Sellado Especial de Protocolos, que
dicen: “...Con base en dicho formulario,
la mencionada dirección determinará el cuatro por ciento (4%) adicional que por
cada una de tales operaciones se acreditará mensualmente al Colegio de Abogados
y Notarios de Guatemala. Los fondos provenientes del cuatro por ciento
(4%) a que se refiere esta ley, deberá ingresarse al fondo común dentro de los
primeros cinco (5) días hábiles de cada mes, por la Dirección General de Rentas
Internas, a efecto de que se acrediten en cuenta especial para el Colegio
de Abogados y Notarios de Guatemala, conforme lo que dispone la Ley Orgánica
del Presupuesto y su reglamento. El Ministerio de Finanzas Públicas con base en
el informe que le rinda la Dirección General de Rentas Internas en el
término anteriormente referido, dictará las disposiciones pertinentes para que
dentro del mismo mes del ingreso al fondo común, se efectúe la entrega al
mencionado colegio. El Colegio de Abogados y Notarios de Guatemala, deberá
llevar el control del retiro de los fondos en referencia y de su inversión en
el régimen de prestaciones a efecto de que al final de cada año fiscal se haga
la conciliación contable entre la Sección de Contabilidad del Colegio y el
Departamento de Contabilidad y Presupuesto del Ministerio de Finanzas
Públicas.” , por el derecho que incorporan, deben entenderse que nunca han perdido
vigencia y su observancia por parte de la administración pública es
obligatoria, situación que hace concluir que las obligaciones que contienen a
favor de dicho Colegio existen y deben ser satisfechas como corresponde, siendo
necesario la fijación de un plazo para el efecto, el cual se establecerá en la
parte resolutiva del presente fallo.
- V -
Se ha
impugnado de inconstitucionalidad el artículo 21 del Decreto 44-2000 del
Congreso de la República, que reformó el artículo 28 del Decreto 37-92 del
citado Organismo de Estado, Ley del Impuesto de Timbres Fiscales y de Papel
Sellado Especial para Protocolos. La base de la impugnación, resumida en
apartado anterior de esta sentencia, se contrae al señalamiento de eliminación
de un derecho adquirido a favor del Colegio de Abogados y Notarios de Guatemala
(obligación de pago por parte del Ministerio de Finanzas Públicas a favor de
dicha institución gremial), que se hizo en la norma impugnada. Tal supresión es
estimada por los accionantes como violatoria de los artículos 1, 2, 4, 44, 81,
90, 93, 94, 95, 102 y 106 constitucionales.
El texto de
la norma impugnada reconoce una comisión del diez por ciento (10%), a los
patentados para el expendio de especies fiscales sobre el monto de sus compras,
y a los notarios que sean colegiados activos, cuando realicen, entre otras, las
operaciones de adquisición de lotes de papel sellado especial para protocolos y
timbres fiscales, y en el pago en efectivo del impuesto cuando intervengan en
la autorización de documentos que contengan actos y contratos gravados con el
impuesto de Timbres Fiscales. De ahí que por la materia de dicha regulación, no
pueden aplicarse los artículos 1, 2, 93, 94, 95, 102 y 106 de la Constitución,
ni se evidencia contravención del artículo 4º. constitucional.
El derecho
adquirido a que se refieren los accionantes en ningún momento puede entenderse
como suprimido por la regulación contenida en el Decreto 44-2000 del Congreso
de la República, y por ello, no sólo se mantiene conforme lo previsto en el
artículo 28 del Decreto 37-92 antes de ser reformado, incluyendo la parte
transcrita en el considerando anterior, sino, por la congruencia que guarda con
el contenido del artículo 24 del Acuerdo Gubernativo 737-92 de veintisiete de
agosto de mil novecientos noventa y dos que contiene el Reglamento de la Ley
del Impuesto de Timbres Fiscales y de Papel Sellado Especial para Protocolos,
artículo por el que se dispone que “Con
base en cada una de las adquisiciones realizadas por los notarios, la Dirección
y sus Administraciones determinarán el importe del 4% de la comisión que le
corresponderá al Colegio de Abogados y Notarios de Guatemala, registrándolo en
una cuenta especial a nombre de la Dirección Superior del Ministerio de Finanzas
Públicas e ingresando lo recaudado al fondo común dentro de los primeros cinco
(5) días hábiles de cada mes. La Dirección Superior del Ministerio de Finanzas
Públicas a través de su Sección de Contabilidad y Presupuesto, dentro del mismo
mes en que ingresaron al fondo común los fondos correspondientes, emitirá con
cargo a la cuenta especial que llevará la Dirección de Contabilidad del Estado,
la orden de compra y pago a favor del Colegio de Abogados y Notarios de
Guatemala, por el monto de la comisión que le corresponde sobre las operaciones
registradas el mes inmediato anterior. La Dirección Técnica del Presupuesto, a
solicitud de la Sección de Contabilidad y Presupuesto del Ministerio de
Finanzas Públicas, aprobará una partida presupuestaria especial para el pago de
dicha comisión. La Dirección de Contabilidad del Estado creará la cuenta
correspondiente, a efecto de que la Dirección General de Rentas Internas, y sus
Administraciones Departamentales operen en Caja Fiscal el cuatro por ciento
(4%) de la comisión enunciada en el tercer párrafo de este artículo y se
llevará el control en cuenta corriente del movimiento que la misma produzca.”,
norma que no puede entenderse derogada por las razones anteriormente
consideradas en esta sentencia. Sobra
decir, que dichas disposiciones deben observarse en congruencia con lo
dispuesto en el artículo 59 de la Ley Orgánica de la Superintendencia de
Administración Tributaria.
Por lo
anterior, no se advierte infracción de precepto constitucional alguno en la regulación
contenida en el artículo 21 del Decreto 44-2000 del Congreso de la República,
razón por la cual, la pretendida exclusión de dicha norma del ordenamiento
jurídico nacional resulta ser improcedente y así debe declararse.
- VI -
También es objeto
de señalamiento de inconstitucionalidad el artículo 23 del Decreto 44-2000 del
Congreso de la República, por el que “Se
reforma el nombre del Capítulo V y el artículo 45 del Decreto Número 27-92,
reformado por los Decretos Números 60-94 y 142-96, todos del Congreso de la
República.”
El artículo
objeto de reforma tenía el texto siguiente: “Uso de timbres fiscales. Únicamente podrán utilizarse timbres
fiscales para satisfacer el pago del impuesto establecido en esta ley que
afecten los pequeños contribuyentes a que se refiere el Capítulo VI, del Título
III, artículos 47 al 51 de esta ley y en los testimonios de las Escrituras
Públicas cuando así proceda conforme a la ley.”
El texto
del artículo 45 de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, reformado por medio
del artículo 23 impugnado, regula ahora que “Pago del Impuesto por los
pequeños contribuyentes.
Los pequeños contribuyentes a que se refieren el Capítulo VI, Título III,
artículos del 47 al 51 de esta ley, deberán efectuar el pago del impuesto
resultante en cada período mensual, por trimestres calendarios vencidos.”
Los
accionantes refieren que el artículo 23 impugnado lesiona una actividad
económica (por detrimento de ingresos) realizada por quienes ejercen la
profesión de notario, puesto que dicho artículo suprime la posibilidad de
utilización de timbres fiscales para satisfacer el pago del Impuesto al Valor
Agregado “en los testimonios de las
Escrituras Públicas cuando así proceda conforme a la ley.”; y por ello, la
supresión realizada resulta ser violatoria de preceptos constitucionales.
Esta Corte estima que el derecho adquirido establecido en el
artículo 28 del Decreto 37-92 del Congreso de la República, Ley del Impuesto de
Timbres Fiscales y de Papel Sellado Especial para Protocolo, se nutre
fundamentalmente del producto de la compra de timbres
fiscales para satisfacer el Impuesto al Valor Agregado en los testimonios
de las escrituras públicas cuando proceda conforme la ley, por lo que las
argumentaciones jurídicas hechas en el Considerando -IV- y en los
anteriores, son válidas para el presente caso. Por tal razón, la supresión de
la norma que otorga esa posibilidad a los notarios tampoco puede entenderse
derogada.
- VII -
Con el
objeto de establecer los efectos de este fallo, y situar sus alcances conforme
la normativa constitucional y ordinaria en vigencia, esta Corte considera
pertinente notificar el mismo: a) a
los postulantes de la inconstitucionalidad; b) al Colegio de Abogados y Notarios de Guatemala; c) a la Superintendencia de
Administración Tributaria; d) al
Registro General de la Propiedad; e) al
Ministerio de Finanzas Públicas; y f)
a la Contraloría General de Cuentas de la Nación; con el objeto de poner en
conocimiento de todas esas personas e instituciones el contenido de esta
sentencia para la observancia de la misma; y, posteriormente, situar mediante
el envío de la certificación de este fallo, la certeza jurídica en el tiempo
mediante la determinación de la fecha exacta en la que las instituciones
obligadas al amparo del artículo 24 del Reglamento de la Ley del Impuesto de
Timbres Fiscales y de Papel Sellado Especial para Protocolos, deben comenzar a
cumplir con la obligación que dicha norma les impone a favor del Colegio de
Abogados y Notarios de Guatemala.
-VIII-
La imposición de
multa y condena en costas es obligatoria cuando se declare improcedente la
acción intentada; sin embargo, por el contenido social del asunto y por existir
un caso de exención, no se impone condena en tal sentido.
LEYES APLICABLES
Artículos
citados y 267, y 272 inciso a) de la Constitución Política de la República de
Guatemala; 115, 133, 143, 148, 163 inciso a) y 185 de la Ley de Amparo,
Exhibición Personal y de Constitucionalidad; y, 31 del Acuerdo 4-89 de la Corte
de Constitucionalidad.
POR TANTO:
La Corte de
Constitucionalidad, con base en lo considerado y leyes citadas, declara: I) Sin lugar las acciones de
inconstitucionalidad parcial planteadas contra los artículos 21 y 23 del
Decreto 44-2000 del Congreso de la República, que contiene la Ley de Supresión
de Privilegios y Beneficios Fiscales, de Ampliación de la base Imponible y de
Regularización Tributaria; II) Para
la positividad del derecho que se preserva por este fallo, debe entenderse que
en los casos en los que la ley requiera intervención notarial para la
formalización de contratos en los que se debe satisfacer el Impuesto al Valor
Agregado, dicho impuesto puede satisfacerse adhiriendo en los testimonios de
las escrituras públicas respectivas timbres fiscales, devengándose con motivo
de la adquisición de dichas especies la comisión del 10 % del valor de las
mismas por parte del adquirente; adicionalmente el Ministerio de Finanzas
Públicas por el conducto correspondiente, pagará en efectivo al Colegio de
Abogados y Notarios de Guatemala un cuatro por ciento (4 %) por cada
adquisición de timbres fiscales hecha por los notarios, misma que se entregará
directamente a la institución mencionada, con destino exclusivo para financiar
sus planes de prestaciones, jubilaciones, montepíos y otras prestaciones a
favor de sus colegiados. III) Ordena
tanto a la Superintendencia de Administración Tributaria como al Ministerio de
Finanzas Públicas, determinar para su posterior pago, el importe del cuatro por
ciento (4%) de la comisión que le corresponde al Colegio de Abogados y Notarios
de Guatemala, como consecuencia de adquisiciones de especies fiscales y papel
sellado especial para protocolos realizadas por los notarios, para cuyo efecto
deben observar, no sólo la norma que se impugnó sino los párrafos conducentes
del artículo 28 del Decreto 37-92 y 45 del Decreto 27-92 antes de su
reforma y de lo dispuesto en el artículo 24 del Reglamento de la Ley del
Impuesto de Timbres Fiscales y Papel Sellado Especial para Protocolos contenido
en el Acuerdo Gubernativo 737-92 de veintisiete de agosto de mil novecientos
noventa y dos; disposiciones que no pueden estimarse derogadas por las razones
en este fallo consideradas; obligación que dichas autoridades deben hacer
efectiva inmediatamente, y, las demás, conforme se vayan produciendo, a partir
de la fecha en la que reciban certificación de esta sentencia. IV. Notifíquese el fallo a las
personas e instituciones indicadas en el Considerando VII de esta sentencia, y
certifíquese lo resuelto al Ministerio de Finanzas Públicas y a la
Superintendencia de Administración Tributaria. V. No hay condena en costas ni se impone multa a los abogados
auxiliantes. VI. Publíquese el
presente fallo en el Diario Oficial. VII.
Notifíquese.
MARIO GUILLERMO
RUIZ WONG
PRESIDENTE
CIPRIANO
FRANCISCO SOTO
TOBAR
JUAN FRANCISCO FLORES
JUÁREZ
MAGISTRADO
MAGISTRADO
RODOLFO ROHRMOSER
VALDEAVELLANO
SAÚL DIGHERO HERRERA
MAGISTRADO
MAGISTRADO
FRANCISCO JOSÉ
PALOMO
TEJEDA
GLORIA MELGAR DE AGUILAR
MAGISTRADO
MAGISTRADA
OVIDIO OTTONIEL ORELLANA MARROQUÍN
SECRETARIO
GENERAL
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